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关于全州新一轮退耕还林还草实施情况的建议案
发布日期:2016-10-20 10:58:00  浏览:  字体:   打印
(政协怒江州第十届委员会第二十三次常委会议通过)
 
州人民政府:
为了解掌握我州新一轮退耕还林还草工作实施进展情况,充分发挥人民政协的组织优势,积极为推进全州新一轮退耕还林还草工作献计出力。根据州政协2016年工作要点安排,由我委牵头,提案委配合、组织州委政研室、州政府研究室、州林业局、州农业局等有关部门共同组成调研组,在州政协张何仁副主席的带领下,对全州新一轮退耕还林还草工作实施情况进行了专题调研。调研采用实地调研与书面了解相结合的方式开展。对贡山、福贡两县以书面方式调查了解情况;对泸水、兰坪两县采取实地察看、听取介绍、座谈交流等方式进行调研。调研组先后深入到泸水县洛本卓乡、古登乡、称杆乡、大兴地镇、六库镇、上江镇,兰坪县兔峨乡、石登乡、中排乡、河西乡、通甸镇、金顶镇、啦井镇、营盘镇等14个乡镇进行实地调研。调研结束后,及时梳理了调研中发现的各种问题,归纳整理了调研组成员提出的多方意见建议,并形成了调研报告,于2016年9月14日政协怒江州第十届委员会常委委员会第二十三次会议通过了这个调研报告,现形成了常委会建议案,报送州人民政府,请州政府办按“两办”批转的《政协怒江傈僳族自治州委员会建议案工作规则》的通知要求办理,并将领导批示以及建议案情况及时反馈州政协办公室。
一、全州退耕还林还草实施情况
(一)上一轮退耕还林还草工作成效明显
我州自2000年在兰坪县作试点、2002年全面实施退耕还林还草工程以来,全州累计投入建设资金6.56亿元,完成退耕还林63.5万亩,其中退耕地还林17.9万亩、荒山造林38.6万亩、封山育林7万亩,有力促进了生态改善、产业发展和农民增收。
1.改善了自然生态。有效减少了陡坡耕作和水土流失,自然灾害发生频率逐年下降,海拔1500米至2000米的生态脆弱区得到较好的恢复改善,全州森林面积增加35.05万亩,森林覆盖率提高到75.31%,森林蓄积量增加1000万立方米以上。
2.壮大了绿色产业。推广峡谷特色山区“混农林业”发展模式,实施经济林果等生态产业建设,产业结构调整步伐明显加快,以核桃为主的木本油料和以草果为主的林下种植不断壮大,核桃种植面积突破200万亩,草果种植面积突破50万亩,巩固退耕成果种植的秦艽、续断、木香等林药面积8.63万亩,高原特色生态产业培植初具规模。
3.促进了农民增收。全州第一轮退耕还林惠及3.2万户农户15.82万人,户均每年从退耕补助中直接获得收入1347元,有力缓解了退耕农户的贫困问题。其中,独龙江乡退耕还林1.2万亩(退耕地还林0.7万亩,荒山造林0.5万亩),粮食补助解决了整个民族的吃饭问题,成为退耕还林的成功范例。
4.增强了保护意识。在实施退耕还林还草过程中,各级各部门坚持把林业生态工程建设与农村产业结构调整、扶贫开发、基础设施建设、农民增收和后续产业开发融为一体, 走生态、经济和社会效益协调统一的发展路子。通过退耕还林还草,发展绿色产业,为贫困山区农民找到了脱贫致富的希望之路,退耕农户实实在在得到了实惠,对实施退耕还林还草工程积极性高涨,群众的生态建设、生态环境保护意识明显增强。
5.积累了工作经验。全州在落实目标管理责任、资金管理、政策兑现、作业设计、检查验收、大户承包、确权发证等方面已形成了一整套行之有效的管理体系、管理制度和运行机制,健全了按设计施工、按标准检查验收,按验收结果兑现政策补助的操作规范。为实施新一轮退耕还林还草积累了经验、奠定了良好基础。
(二)新一轮退耕还林还草工作顺利推进
从2014年起,启动实施新一轮退耕还林还草工程。以公路沿线、江河两岸、城镇面山和湖库周围等生态脆弱区和重要生态区位作为全州新一轮退耕还林还草工程实施的重点,结合推进整州脱贫攻坚、异地扶贫搬迁和“怒江花谷”生态建设,规划退耕还林还草面积70万亩,其中25度以上坡耕地53.23万亩,15~25度重要水源地、水土流失严重的沙化坡耕地16.77万亩。目前已全部完成2014年度新一轮退耕还林还草建设任务12.7万亩(还林12.6万亩,还草0.1万亩)。涉及4县28个乡镇28590户农户(还林农户28367户,还草农户223户)。经过县级自查后完成现金补助兑现4987.64万元。2015年度退耕还林还草建设计划任务9.2万亩(还林7.16万亩,还草2.04万亩),其中泸水县0.01万亩,福贡县0.04万亩,兰坪县9.15万亩(还林7.11万亩,还草2.04万亩)。截止2016年8月中旬,已完成土地丈量和造林7.09万亩(还林5.05万亩,还草2.04万亩),预计12月底完成所有造林任务。退耕还林还草区域均为25度以上非基本农田坡耕地,重点安排在公路沿线、江河两岸和城镇面山。
“十三五”期间全州计划实施退耕还林还草48.1万亩,其中还林40.6万亩,还草7.5万亩(其中25度以上坡耕地31.33万亩,15-25度重要水源地、水土流失严重的沙化坡耕地16.77万亩),分布全州4个县29个乡镇。已按照“一次规划、全面实施、确保2年完成”的要求进行规划建设。
二、面临的主要困难和问题
从上一轮退耕还林还草实施情况和走访调研中干部群众的反映情况看,新一轮退耕还林还草工作还面临一些亟待解决的困难和问题,如果得不到有效解决,势必会影响退耕还林还草的成效。
(一) 认识不够到位,工作不够主动。一是对退耕还林还草工作的组织领导有待加强。少数基层干部总认为退耕还林还草是林业主管部门的事,与他们没有太大的关系,只要指标,不管实施,更不管护。对退耕还林还草的政策宣传、施工作业、检查验收、政策兑现和确权发证工作过问少。二是群众思想认识有偏差。大部分退耕农户没有体现“自愿”的意识,把退耕还林还草工程只理解为扶贫工程,简单地认为是群众出地、国家出钱,违背了“国家要生态、群众要增收”的初衷,导致工程建设缺乏主动性、积极性,致使工程实施过程中栽植、管护、补植不到位,影响了实施成效。
(二)补助标准偏低,补助年限过短。新一轮退耕还林还草较一轮而言,补助标准不增反降,现在补助标准从3000元/亩降为1500元/亩,扣除300元苗木费,实际补到农户的仅为1200元。对于怒江这样交通不便、自然条件极为恶劣、生产生活成本高的贫困地区明显偏低,实施难度大。补助年限从8年降到5年,由于林业生产周期长、见效慢,导致退耕农户在政策补助到期后将出现一段较长的收入“真空期”,退耕农户利益得不到保证。
(三)    基础配套缺失,实施难度增加新一轮退耕还林还草多数地处干旱、半干旱区域, 降水较少, 造成部分苗木成活率低,郁闭一亩林地, 至少需3至4 年的补植补造加之,国家大幅度提高了造林技术标准,多数地块选择、落实难度加大,且多数退耕地块呈现“碎片化”零星分布,需要投入成倍造林成本,才能形成规模效益。项目实施必须的水利、交通等保障措施缺失,导致退耕地造林成活率、保存率低下
(四)    项目资金不足,间接经费紧缺。国家拨付的造林补助费只包含种苗补助费,没有包含退耕地管护经费,也没有对规划设计、工程管理、补植苗木、抚育管护、检查验收、科技培训、工作经费等方面经费安排,工程建设实施受到不利影响。国家现有补助远不足以补偿我州地方政府退耕还林还草的执行成本, 加大了财政支出压力。
(五)成果巩固有待加强,后续产业建设任务艰巨我州退耕还林还草不同程度存在成果巩固和后续产业建设滞后的问题,主要原因:一是自然灾害频繁。由于受特殊地理位置影响,退耕地坡度较大、土质疏松,每遇暴雨冲刷,苗木常常被损毁;或遇到长时间的高温伏旱天气,地表缺水,给苗木成活带来困难,造林成活率不高,每年都必须进行补植补造,才能达到造林验收标准,极大地增加了成果巩固的工作量。二是后续产业发展任务重。由于退耕还林还草后续产业项目涉及的环节多、任务量大且持续时间长,需要投入大量的人力物力。三是科技服务滞后。退耕农户在种植生态林和经济林方面积极性较高,但由于没有很好的科技配套服务作支持,致使生态效益和经济收益得不到很好的发挥。
农林政策补贴差距大,农户退耕积极性受影响随着农业减税减负改革的不断深入农村土地为对象各类农业补贴不断增加以林地为对象林业补贴缺失,导致退耕还林后农户得不到国家的政策持续性补贴,影响了农户退耕的积极性;再者,农户承包经营的地、林地财产性收入标准存在巨大反差,如:征占耕地的补偿高达数万元,征占林地的补偿仅数千元,客观上加大了农户对退耕还林的排斥心理。
三、对策和建议
退耕还林还草是一项极其复杂的系统工程, 政策性强, 涉及面广, 关系到千家万户农民群众的切身利益, 也影响到生态建设的质量和可持续发展,影响到区域经济的发展和农村社会的稳定。要牢固树立希望在山、出路在林、依林致富的理念,坚持生态优先、退耕得利、保障有力、永续发展”的思路,不遗余力地把这一惠民利民的德政工程实施好,使之成为山区贫困群众脱贫奔小康的重要支撑。
(一)巩固好上一轮退耕还林成果
1.强化退耕还林地管护。上一轮退耕还林成果已通过验收,但如何巩固好成果是一个必须面临的现实问题。现有退耕还林政策只有造林方面的费用,而无管护费用。国家、地方、农民三者的利益实际上各有侧重,在“国家要生态、地方要发展、农户要钱粮”的情况下,农户不会为了几亩退耕还林地而专门留人管护,而是要外出打工或开辟其他增收途径。这样,几年后,国家投资希望得到的林子,就会因农户疏于管护,被森林火灾、病虫害、牲畜践踏等毁于一旦。建议加大退耕还林后续管护投入,交由当地农村集体经济组织采取业主承包或办乡村林场等形式,聘请专人进行管护,确保巩固退耕还林成果。
2.加强农村能源建设。着力推进新型能源建设,大力提倡以电代、以太阳能代薪,逐步改变以薪柴为主的农村能源结构,减少对森林的低价值消耗。积极争取生态转移支付资金,在广大农村推广普及电能、太阳能技术,加大电器、太阳能照明、太阳能热水器等设施的补贴补助,解决退耕还林农户对生产生活用能的需求。
(二)实施好新一轮退耕还林还草
1.提高认识,强化措施保障。十八大以来,党中央、国务院将生态文明建设提升到“五位一体”的高度,先后出台了许多加强生态建设的新政策、新举措,并将稳定和扩大退耕还林还草作为加强生态文明建设的重要载体。省委、省政府高度重视退耕还林还草工作,制定了《云南省新一轮退耕还林还草还草实施方案》,所以,全州各级党委政府要立足发展大局,统一思想,提高认识。在具体实施过程中,把退耕还林还草与建设生态文明排头兵、先行区和打造“怒江花谷”,改善民生紧密结合起来,形成“各级党委政府领导亲自抓,林业主管部门牵头抓,各级各部门配合抓,项目乡镇具体抓”的工作格局。明确工作机构和主体责任,审定总体规划和年度实施计划。建章立制,制定政策,整合资源,强化管理。做到任务、责任、资金、措施、监督、成效落实到位,把退耕还林还草打造成为改善生态农民增收的德政工程。
2.分片规划,创新实施。要认真总结上一轮退耕还林还草工作取得的经验,吸取教训,统筹施策。对怒江州境内怒江、澜沧江两条干流的各条小流域和独龙江流域,根据实际情况,划分为山顶生态相对完好区、半山生态脆弱区和河谷生态恶化区三个片区。建立坡耕地封禁保护制度,抓紧规划落实退耕区、抚育区、红线区。建立并实行区域目标责任考核制度,坚持生物措施和工程措施相结合,自然修复和人工治理相结合,着力改善城乡人居环境,共享生态福祉。大力发展山区绿色富民产业,实现林业总产值逐年递增,切实为推动贫困人口精准脱贫、农民创业致富和加速改善“两江”流域生态状况打好基础。
3.强化样板,示范引领。建设相对集中连片的标准化种植、规范化管理的县级示范基地,作为工程示范样板和技术培训基地,将示范基地建设工作纳入新一轮退耕还林还草年度工作目标考核,充分发挥典型示范带动作用,建立健全退耕还林还草激励机制,制定检查考核管理办法和标准,激发各级各部门及广大干部群众参与工程建设的积极性。
4.统筹项目,合力推动。统筹安排中央、省级财政专项扶贫、现代农业发展、农业综合开发、农田水利建设等资金,用于退耕后改善基础及配套设施、调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕农户收入。把退耕还林还草工作和我州实施的“怒江花谷”生态建设、旅游产业、国家公园、脱贫攻坚等重大项目有机结合起来。积极探索通过建立专项资金或林业贴息贷款等方式,继续支持发展林下经济等退耕还林还草后续产业,拓宽整合资金投入渠道。
5.精心选育,适地适树。根据各县资源、地理和气候特点,在造林树种选择上以乡土树种为主,引进树种为辅,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草,适地适树,适法适时。在退耕条件较好的地区,应重点选择华山松、云南松、旱冬瓜、核桃、板栗、漆树、青刺果、花椒、草果、芒果、金银花等生态经济兼用树种,推动当地优势林业产业发展。在干热河谷和缺水干旱地区,重点选择耐旱性强的车桑子、马鹿花等树种,形成植物生长的小环境,然后,再搭配间种乔木树种,突出生态恢复,让山绿起来。同时,加大各乡镇苗圃基地建设,精心选育,就近就地,适地适树育苗,提升苗木适应性和成活率,降低造林成本。
6.创新发展,完善政策为从政策层面、技术层面、投资层面解决协调统一问题,综合考虑惠农政策的共性与民族贫困地区的特殊性,结合自治州实际,制定完善相互协调、互为支撑、促进发展的配套政策和制度,解决好耕地、林地国家补贴补偿差异,平衡利益关系,促进生态修复和建设。创新发展模式,推动农户资源资产改革,依法鼓励耕地、林地流转经营,支持资源资产向农村大户、企业流转,形成专业化、规模化、市场化的现代经营模式,提高退耕还林成效。
(三)需要向上争取的特殊政策
1.建议足额安排年度指标任务,提高补助标准,延长补助年限。一是足额安排年度指标任务,力争怒江退耕还林5年计划2年完成。根据汪洋副总理在我州调研时指出“要加大对怒江退耕还林还草支持力度,协调落实50万亩退耕还林计划”的要求及州委、州政府“一次规划、全面实施、确保2年完成的思路”,将怒江列为政策先行区试点给予超常规扶持,按照批复的怒江州“十三五”退耕还林还草规划方案,足额下达年度计划任务。尽快形成明显生态效应。二是提高新一轮退耕还林还草补助标准。鉴于怒江群众贫困程度深、农业基础条件差、交通不便及造林成本高的实际,请求国家及省委、省政府给予提高怒江州新一轮退耕还林还草种苗造林费和现金补助标准,使每亩退耕还林还草总的补助标准不低于前一轮,并合理进行动态调整,每亩补助标准提高到3000元,使其与对种粮农民补贴基本相当,增加退耕农户的经济收入。三是延长补助年限。经济林补助年限到8年,生态林补助年限到10年。四是对初步发挥生态效益的退耕还林还草地,补助年限已经到期的,根据天然林保护工程的相关规定,给予纳入生态公益林补偿范围。
2.建议新一轮退耕还林还草规划设计按区域分片实施。根据高黎贡山和碧罗雪山东坡西坡气候和立地条件的差异,大致划分沿江一线、半山、高寒山区三个区域,分片实施。建议规划设计部门结合怒江实际,在半山、高寒山区的荒山荒坡和低郁闭林主要实行禁耕和封山育林等措施,尽快恢复植被,建议封山育林年限为5年。在干热河谷、沿江一线、土层瘠薄、含水量低、含石量大的林地和坡耕地上实施工程造林,建议实施期限为8年。退耕还林还草补助按照标准补助到退耕农户,增加林地管护补助经费,请退耕农户或专人进行管护。同时,请求协调促使澜沧江、怒江流域电矿开发企业承担流域开发区域植被恢复和生态建设的社会责任,设立生态建设基金,专项用于“两江”流域的生态恢复。
3.建议适当放宽退耕还林还草项目规划技术规程。为了确保农村稳定,切实维护群众的根本利益,建议将群众在项目实施前,在自己土地证登记的耕地上种植的用材林、经济林地、茶园、药材基地等纳入退耕还林还草项目中,并给予同等享有退耕补助政策。建议省级林业主管部门适当放宽我州退耕还林还草项目规划技术规程,及时下达退耕还林还草任务,确保退耕还林还草任务按时按质按量完成。
 
政协怒江州傈僳族自治州委员会
                  2016年9月18日
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